新型城镇化是解决城市老龄化的契机

南京市信息中心张启祥 　　

中央作出的“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”的重大战略部署，正在迅速转化为各级政府和地方基层的实际行动。如何扎实有效落实这一战略部署，把握方向，突出重点，从全局和长远的战略高度，统筹谋划更加清晰、更可操作、更为可行的发展思路和关键举措，增创新型城镇化红利与改革红利的叠加优势，时不我待，刻不容缓。 　　

认识“新型城镇化”的实质，积极探索出一条符合我国国情的“高分享、高效率、集约化、现代化和民为本”的城镇化道路和发展路径。归根结底，就是“惠民强国”。城镇化是人口向城镇集中的过程，简单地说，是农民市民化的过程。其核心是人，关键是农民工市民化，根本目的是富裕农民、造福人民，包括惠及和造福中国老人。其中为解决城市老龄化问题奠定基础，是不可逾越的应有之义。 　　

中国改革开放事业已经三十余年。随着国民经济的快速发展，国民的生活质量和生活水平得到了显著的改善和提高，随之而来的城市老龄化问题也日益突出。越来越多的老人正忍受着晚年的孤寂。老年人的心理健康等精神问题、再婚问题、医疗护理问题、赡养问题等社会保障问题，引起社会各界的广泛关注。

怎么样使这些占城市人口比例日益提高的老年人老有所养、老有所乐，让他们开开心心地安度晚年，已经成为社会尤其是“美丽中国建设”中的一个紧迫问题。本文就中国“新型城镇化”道路中如何认识和解决城市老龄化问题进行思考，以期对从事这方面研究的学者和实际工作者有所参考。   　　

一、新型城镇化为解决城市老龄化问题奠定基础 　　

最近中央正在制定关于中国城镇化的发展规划，把过去希望达到的65%的城镇化率提高到80%，大多数城市由县级市变成市级市。中央已经提出要对户籍等制度进行改革，让农民变成市民，但是城市化最终目的是让收入来源来自城市。

中国目前从户籍来说有30%多的城市化率，从居住来说有50%多，实际上很多居住在农村的但是统计为城市化率，因为他们的收入来自于城市，这恰恰是中国面临的一个巨大问题，也是解决城市老龄化问题必须考虑的背景。 　　

老龄化问题已成为世界主要国家和主要城市所面临的共同挑战，老龄化程度较低的城市可以从老龄化程度较高的城市中学习应对的经验。同时，不同国家和不同城市又各有其具体的、富有特殊性的老龄化问题。中国老龄化的当下基本背景是：相对于人均经济收入水平较低而具有更高的老龄化水平，相对于老龄化水平具有更低的社会保障水平，中国正同时经历着快速的人口老龄化和人口城市化，与此同时，中国是在城乡二元结构限制着人口城市化的背景下出现的人口老龄化。 　　

在未来10-20年左右，中国整体的人口发展机会窗口将逐步消失，城市老龄化的速度在2030年以后也将进入快速提升的时期，因此，未来的10-20年是中国城市管理与服务部门应对老龄化挑战的重要准备期和机遇期。

在这一不长的发展机遇期中，户籍制度改革越早则压力越小，或者说，户籍制度改革越早则越为有利。加快完成户籍制度改革，加快吸纳外来人口群体进入城市体系，在城市化过程中重视为适应老龄社会所做的加强养老保障体系建设和社会服务支持体系建设，利用新型城镇化道路建设的契机，应对和引导城市老龄人向宜居的中小城镇集聚，成为中国应对日益严峻的城市老龄社会挑战必须完成的任务。 　　

一般认为大城市的老龄化问题更加严重，这对理解中国当前老龄化的实际情况来说，其实是一个及表未及里的结论。按照户籍人口的老龄化来统计，中国大城市的老龄化程度确实比中小城市和农村地区更高。因为相对来说，大城市具有更低的生育率水平，也具有更高的人口预期寿命。

从1970年代以来，城市地区实施了比农村更为严格的生育控制，基本上都采取了一胎化政策，农村的政策生育水平和实际生育水平一直都高于城市地区。在这个背景下，城市的人口转变发生得更早，也比全国更早地完成了人口转变。 　　

目前我国60岁以上人口占总人口的比重为12.5%，以常住人口口径推算，城市地区的老龄化水平为11%，农村地区则达到14%。并且，对不同城市之间的老龄化程度加以比较，也基本上是城市经济发展水平越高，用户籍人口来衡量的人口老龄化程度也越高，但由于这些经济发展城市所吸纳的移民数量越多，以常住人口衡量的老龄化程度反而更低。

以第五次人口普查结果为例，长三角所有城市65岁以上人口比重的平均水平为10%，南京、苏州、杭州和宁波等经济发达城市的老龄化程度都低于区域城市的平均水平，而经济发展水平相对较低的城市如泰州等，其老龄化程度反而高于区域水平。

这也证明，劳动力流动及人口趋利迁徙使得城市老龄问题必须在区域经济大范畴内分析，也是新型城镇化道路建设中的重要工作内容，统筹好全中国老人的福祉，城市责无旁贷，小城镇也是任重道远。 　　

城市是人类文明的摇篮、经济增长的发动机、农村建设的引领者，也是人类追求美好生活的载体。城市化不仅仅是一个人口集聚、财富集聚、技术集聚、服务集聚的过程，同时也是一个生活方式、生产方式、管理方式、国民意识转变的过程。城市为农村做贡献，或称“城市反哺农村”，一个一举两得的选择是：让小城镇或农村实际居住的老人的收入或生活费来源于城市。 　　

新型城镇化为解决城市老龄化问题应有所作为，在其规划中适度安排适合中国老人养老及安度晚年的美丽乡村建设。一方面解决老人对安静舒适优美宜居生活环境的需求，同时加快建设和构造社会保障体系以及老年社会全方位服务体系；另一方面还可以为富有生机的农村劳动力进城务工、参与城市建设并享有城市户籍待遇，有效保护其工作积极性，为中国经济可持续发展奠定坚实基础。   　　

二、新型城镇化解决城市老龄化的路径与工作内涵 　　

中国的户籍制度约束了城市化发展，新型城镇化解决城市老龄化的路径一个无法回避的选择是户籍制度改革。 　　

户籍制度改革影响深远，牵动千家万户，关系到每个人的切身利益，涉及政治、经济、文化、社会等多个领域，是极其复杂的系统工程。必须立足我国已经并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，从国家层面加强顶层设计和战略规划，努力寻求解决问题的长远之道和治本之策。

应当积极考虑如何让农业转移人口真正融入城市，解决好他们的身份和待遇，尊重和维护他们包括选择权在内的合法权益，消除对他们的歧视和体制性障碍，使他们享受与市民同等的权益和义务。深化户籍制度改革一定要坚持社会公平，确立改革的道义力量，以促进社会进步为改革方向，推动城镇化健康发展；应以维护社会稳定为策略选择，充分考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，特别是容纳就业，提供社会保障的能力，统筹规划，周密安排，稳妥又不失时机地积极推进。 　　

户籍制度改革滞后背景下，外来人口具有相对较低水平的公共服务和社会福利，似乎在当前一定程度地减少了城市公共财政的压力，但其实只是推迟了养老的风险。日益突出的老龄社会的挑战，要求我们加快推动城市户籍制度改革的步伐。

外来人口缴纳社会保障不足或者不缴纳社会保障的情况，使其在进入老年以后难以积累起足够的养老保障维持自身的老年生活，这样一来,他们就更加难以在城市中长期生活。同时，如果外来人口回到农村，在当前体制下,他们的社会保障也难以进行转移和衔接，返乡的农民工单纯依靠土地也难以支持其长期的生活。

特别是，如果农村人口在移民过程中已经失去了农村的土地，这些人口的老年保障将变得更加困难。因此，户籍制度改革滞后使移民群体在老年以后将面临更加脆弱的生活保障。户籍壁垒同时将养老风险转移到经济更加不发达的农村地区。 　　

启动实施吸引农民进城的户籍制度改革，针对农民不愿进城的实际，适时开展“本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，以及外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务”为主要内容的户籍制度改革。 　　

中国以常住人口口径衡量的大城市老龄化程度是低于中小城市、也是低于农村地区的。同时应该看到，大城市作为充满发展机会和发展活力的地区，集聚了投资融资，集聚了富有生产活力的人力资源，城市地区的生产力更高，其具有更大的能力加强老年服务和社会保障以解决老龄化问题。

大城市老年人口的退休金和社会保障水平相对更高，老年人口的平均收入水平远高于农村地区，大城市的健康、医疗、文化等公共服务水平更高，大城市老年人口的预期寿命和健康水平更高，使大城市的老年人口相对具有更加稳定和更有保障的生活。

与此相比，农村地区的养老保障还没有得到完全覆盖，社会保障的标准也比较低。不少农村地区的老年人口还主要依赖土地和子女来作为自身生活的保障。农村老年人口的贫困率更高，农村老年人口的健康指标和医疗服务获得状况更差，农村老年生活所面临的各种风险更高，等等。这些都说明中国在快速城市化过程中，大城市的老龄化问题相对于农村地区，其实相对不那么严重。 　　

然而，正因为城乡老龄化问题的差距较大，也为新型城镇化道路赋予了重要内涵。我们也应该看到，城市化过程中的大量移民对微观家庭的养老服务可以间接地发挥积极作用。正是由于大量农村人口进入城市和在城市长期居住，才能够为城市解决老年服务提供充足的劳动力供给。

本地家庭养老功能的弱化正是通过移民群体所提供的社会服务来加以弥补的，通过养老服务的日益社会化和专业化，较好地缓解城市户籍人口家庭养老的压力。而这些家庭养老服务社会化和专业化的主要承担者是外来移民。养老服务社会化和专业化的发展趋势将不可避免，机构养老和社区养老服务将不断发展，充分利用移民的劳动力资源，以及加强对养老服务社会工作者的职业培训，将为中国大城市应对严峻的老龄化挑战提供重要的人力资源。 　　

如果将时空扩大到广大的中小且美丽的小城镇，将养老服务社会化和专业化水平提高到与城市相当，甚至比城市更加“环境优美，空气清新，生活便捷、社会公共服务一流”，届时必将缓解城市户籍人口家庭养老的压力。

国外一些大城市市区的老龄化程度比农村地区和小城市更低，这是因为城市地区伴有更高的土地价格、更高的生活成本，也更缺乏自然风光景色，人口在进入老年退休时期以后,往往形成一个迁移的高峰。但是在中国的大城市中，却出现城市的户籍老龄化程度高于农村，甚至出现在土地价格非常昂贵的中心城市地区的老龄化程度甚至更高的离奇现象。造成这种状况的原因有卫生健康服务资源分布的原因，户籍制度的限制是另外的原因。

因为依托户籍的社会保障、医疗服务难以转移和衔接，老年人口难以迁移到农村和其他城市。因此，在不少大城市中，一方面出现中心城区的养老机构供不应求，要排几年的队才能得到养老床位，另一方面，郊区和农村的养老机构却出现了床位的空余。

这一现象说明户籍制度限制了老年人口的流动，加剧了城市的养老问题。滞后的户籍制度改革某种程度上也进一步强化了户籍人口更高的老龄化水平。 　　

新型城镇化解决城市老龄化的工作内涵，一是户籍制度改革推动移民和城市化。通过发挥替代性迁移的作用，有利于调节大城市的人口结构，增强大城市有效竞争力和生产力，有利于为城市可持续发展提供更加充足的劳动力资源，从而有利于解决城市中的老龄化问题；

二是户籍制度改革以后，城市需要对更多的包括外来劳动力的城市人口提供更加均等化的公共服务，这样似乎增加了城市公共财政的压力，但我们同时也应该看到，外来人口主要是生产力较高的年轻人口，移民本身是有利于城市公共财政积累的，更多的年轻人进入城市社会保障体系，本身有利于城市社会保障基金的平衡。

而促进非户籍人口加入城市保障体系，有利于加强对劳动者的劳动权益保障，增加对劳动者的回报率，也有利于扩大社会保障基金的基数，并在推动城市化过程中促进和提高内需，促进城市经济发展方式的转型，实现经济的可持续增长。 　　

需要强调的是,城市化本身是有利于提高老年人口生活质量和社会福利的。新型城镇化往往意味着更良好的卫生、健康、文化、娱乐等公共服务，带来老年人口的经济收入、健康水平和预期寿命等各方面的改善。新型城镇化道路并不是人们想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城镇化本身能促进解决老龄化的问题，并成为老年人口福利增长的源泉。从这个意义上说，通过户籍制度改革推动新型城镇化进程，就是促进老年人过上更美好的生活。   　　

三、解决城市老龄化问题的理想归属 　　

从目前到2030年，中国总体的老龄化速度将快速增加，而城市的老龄化速度将稳步增长；2030、2040年代以后，中国总体上的人口老龄化速度将缓慢增长，但城市老龄化速度将高速增加。在10-20年左右的时间内，中国的大城市发展不仅要重视解决当前已经面临的日益严重的老龄化问题，更需要为2030年以后快速加剧的老龄社会做好准备。

中国需要充分利用高速城市化所带来的人口红利，加强全社会保障体系建设，加强老年社会服务体系和专业化机构建设，为2030年代以后常住人口老龄化的快速提高积累应对能力，这是顶层公共政策设计可以预安排的。 　　

新型城镇化在养老等社会保障方面责无旁贷，从养老保险标准的范围看，大多数国家养老保险标准包括老年生活保障、残疾保障和遗属抚恤保障三种津贴，而中国是少数几个养老保险只包括老年保障的国家之一。我国农村养老仍以家庭养老为主。

我国农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农民参加社会养老保险。因而，农村经济不发达地区和没有能力投保的贫困农村居民基本上没有被覆盖到。截至2008年底，全国1995个县，7834万农民参保，还不到应该参保农民总数的11%。而我国城市养老是以社会保障为主，其福利主要以货币形式体现，且包括优厚的医疗、交通（老人免费项目逐渐增多）等。

二者的差距完全可以通过新型城镇化的推进，逐渐并轨，真正实现城乡同质化福利。这是一个漫长的系统工程，需要全社会共同努力。 　　

未来我国养老基金缺口较大，也是一个不容忽视的问题。按照联合国通用的标准，我国人口年龄结构在1964年前后属于年轻型，约至1982年转向成年型，1990-2000年属于向老年型转变时期。2000年，我国60岁及以上人口占总人口的比例达到10.1%；2008年，60岁及以上人口占总人口的比重为12.0%；据测算，到2020年，我国60岁及以上老年人口占届时总人口的比重将超过16.0%。

在人均消费水平逐年增长的前提下，随着人口年龄结构老龄化特征的逐步显现，我国的养老保障需求规模将不断扩大。

仅养老保险基金支出一项就从1997年的1251.3亿元增长至2008年的7390亿元，增长了490.59%；

据预测，至2075年，我国基本养老保险基金缺口将累计达到9.15万亿元。 　　

围绕新型城镇化发展需要，推进城镇投资体制改革，加快建立政府推动、社会参与、个人努力的多元化资金筹措机制，也是公共政策设计者的不二选择。一是完善财政保障机制。将农民工市民化的基本公共服务支出列入政府公共财政预算，合理界定不同层级政府的公共支出责任，调整以户籍人口为基础的资源分配关系。设立农民工市民化专项补助资金，形成地区之间、中央与地方之间合理的财政转移支付机制，减轻流入地吸纳农业转移人口的财政负担。

二是拓宽社会参与渠道。推动有条件的地方政府通过整合现有融资平台，注入优质资产，提高融资能力。鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。

三是发挥金融杠杆作用。加大城镇化中长期贷款规模，降低政府和企业融资成本，促进不同等级、规模的城镇协调发展、共同发展，努力在低成本城镇化道路上完成我国大规模农业人口的有效转移。 　　

当下新生代农民工年富力强，正是构建现代社会保障制度的绝好时机，失去了这个时间点就会丧失发展战略机遇期。新生代农民工的社会保障制度可以选择养老保障、医疗保障、工伤保障、失业保障等先后次序顺次展开，尤其应强化对新生代农民工的职业培训工作。

以南京为例，南京65岁以上老年人口比重由“五普”的8.24%升至9.2%， 已远远超过了7%的老龄化社会国际标准，而且 “十二五”时期南京将迎来老年人口增长的高峰，据预测，“十二五”时期南京市老年人口比重将会达到并维持在10%以上，老龄化进程将进一步加快。 　　

农民市民化的关键是如何实现低成本运作，也是解决城市老龄化问题的抓手之一。高房价是影响农民市民化的最大障碍。不从根本上消除这一障碍，农民就难以在城镇长期立足。低成本运作的首要任务，是强化政府责任，千方百计降低农民工进入城镇的住房门槛，让城镇一部分房价基本适应进城农民工的承受能力。要达到这一目的，关键是做到两条：一是更新理念。

淡化农民工这一特殊群体城镇住房的商品化概念，确立农民工住房的社会保障性质，明确政府对农民工居住权的保障责任。借鉴新加坡建设居民保障住房的成功经验，大规模推进保障房供给计划，真正让农民工“居者有其屋”。在大量增加城镇居民特别是农民工保障性住房的同时，进一步完善激励政策，支持城中村、城郊村等组织利用农村集体建设用地建设农民公寓；

支持城镇农民工居住的小产权房合理合法转为大产权房；支持农民工自主购买住房并在首付比例、贷款利率、期限以及税收等方面给予政策优惠，努力走出一条多途径解决农民工住房的新路子。 　　

新型城镇化建设，就是努力走出一条集约、智能、低碳、宜居的绿色城镇化道路，让生态文明成为城镇的金字招牌，这也是解决中国老龄化问题的要义之一。明确政府、企业和居民的环保责任，理顺资源和能源的价格机制，建立环境风险动态管理和监控系统，强化监督检查和责任追究，推进环境保护和生态建设走上法制化轨道。切实加大源头治理，保护好水源地、生态廊道等生态系统敏感区，增强生态环境的综合承载能力，让天更蓝、水更清、地更绿、景更美。 　　

美丽中国建设的目的之一，是为老年人提供更多的活动场所，丰富老年人的精神生活。随着老龄化进程的加快，养老社会化的要求越来越迫切，但是社会养老主要是指养老资金全部或部分由国家和社会提供，并不是指让老年人都住在养老院、老年公寓等场所。

从广泛的意义上讲，充分发挥家庭养老的功能，不仅仅是物质赡养问题，更重要的是具有对老年人进行生活照料和精神赡养的功能，因此家庭养老仍是赡养老年人的一种主要方式，与社会化养老互为补充，相辅相成。应该把居家养老和规范化的社区服务相结合，把社区服务引入家庭，以弥补家庭养老的不足。只有做到家庭养老和社区养老的有机结合，才能提高老年人的生活质量。

“居家养老”作为社会养老事业的全新探索，专业人员的培训、服务体系的构建、政策法规的完善都还需一个循序渐进的过程，但目前仍无法断言“居家养老”模式是否能够成为解决社会养老问题的最终办法，与此同时，对于老龄人口的相关社会保障也必须得到完善。 　　

伴随经济的发展、人们观念的变迁，家庭养老必将产生很大的困难，现今许多大城市已经产生这种困惑。所以，政府在提倡家庭养老、居家养老服务的同时，应尊循“少花钱、多办事”的原则，充分利用城市与农村的社区内的各种资源来推动社区的各种养老服务，使更多小辈无力赡养的老年人在社区里得到有效的帮助，进而解决城乡出现的“小辈不养老”问题。   　　

四、新型城镇化解决城市老龄化发展展望 　　

中国是非移民国家，不能将新型城镇化理解为发展越来越多的大中城市，更不是要用城市、工业来消灭农业、农村和农民。作为非移民国家，中国未来强有力的经济发展后劲要基于大中小城市在数量上有一个正态分布，协调发展。用大城市带动中城市，中城市带动小城镇，小城镇服务周边农村的辐射模式，阶梯式发展，科学规划，合理布局。 　　

从应对老龄社会挑战的角度看，我们发现，城市的户籍制度改革首当其冲，势在必行，必须加快推进。通过推动移民和城市化，促进城市常住人口向本地市民转变，逐步为外来人口实施均等化的养老保障和养老服务，不仅有利于缓解其所在城市的社会保障基金的缺口压力，也有利于实现更加具有包容性的经济增长，并有利于通过不断提高的城市流动性来激发城市的活力、提高城市的生产力，这样才能从根本上积极地应对老龄社会的挑战，以促进解决大城市的老龄化问题。 　　

我们在考虑老龄化对城镇化的影响，应看到进入老龄化社会后“衰退的城镇化”，这种衰退并不一定是坏事，进入老龄化社会之后一部分人愿意回归农村，会在某种程度上实现城乡的均衡发展。根据本人的观察和世界先行国家城市化的经验来看，城镇化率基本都停留在65%，中国作为一个家庭观念较重的非移民国家，在农村居住的人口比例也许会超过移民国家。也就是说，新型城镇化没有那么大的潜力。

在进入老龄化社会之前，我们也许还有十年左右的时间实现城镇化率的增长。推动新型城镇化的一项原则应该是调动人的积极性，把人的创新、创业的精神激发出来。国家在限制财产性收入的比例，设定财产所得税、土地所得税、遗产税等等方面，应该有一个正确的价值判断。即确定一个动态的征收“黄金比例”，实时监测，“先易后难，先予后取”。同时更要保护好全社会积极参与养老事业的单位、公益组织和个人的积极性。 　　

在养老保障方面，尤其要完善基本养老保险制度，完善城乡居民养老保险和高龄老人养老补贴制度，用5-10年的时间实现城乡基本养老保险制度并轨，并逐步将老年疾病医疗护理纳入基本医疗保险支付范围。同时，对于高龄困难老人增发低保，根据城镇居民人均可支配收入水平，建立城市“三无”老人供养标准增长机制。

对城乡低保对象中的70--79岁与80岁及以上老年人，分别增发10%和20%的最低生活保障金。并按年龄分级发放长寿补贴，完善“尊老金”制度，建立按龄分级发放长寿补贴制度。这在中国许多经济发达地区已经得以实施。 　　

在国家财政“转移支付”，调整国有资本配置中，为加快人口城镇化解决好城乡老龄化问题创造有利的条件，实现新型城镇化目标，寻找建设资金。我们建议，要加快国有资本的公益性回归：国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域;把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本在经济结构战略性调整中的重大作用;对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域包括中国的养老事业（基金），为加快人口城镇化解决好城乡老龄化问题创造有利的条件。 　　

家家都有老人，人人都将变老，面对日益严峻的老龄化问题，如何破题，不仅是每一个家庭面对的难题，也将是整个社会面对的挑战。